تقرير غربى يناقش الوقت المستنفذ لتصفية الأصول الروسية
كتب: أشرف التهامي
مقدمة
هذا المقال جزء من سلسلة Just Security حول آليات التعويضات في سياق حرب روسيا ضد أوكرانيا، للكاتب هارولد هونغجو كوه، أستاذ القانون الدولي والعميد السابق لكلية الحقوق بجامعة ييل، و الذي شغل منصب المستشار القانوني لوزارة الخارجية الأمريكية ومساعد وزير الخارجية لشؤون الديمقراطية وحقوق الإنسان والعمل، وهو يقدم حاليًا المشورة لوزارة الخارجية الأوكرانية بشأن مسائل القانون الدولي.
ويعكس المقال وجهات نظره وليس بالضرورة آراء أي مؤسسة ينتمي إليها الآن أو كان ينتمي إليها، كما يؤكد الموقع الذى نشره “Just Security”، وننقل عنه فى التالى ترجمة حرفية للنص دون تدّخل منا.
المقال
قبل عامين طويلين، شنت روسيا حملتها الوحشية من العدوان والفظائع ضد أوكرانيا، وأدى هذا الغزو واسع النطاق إلى مقتل أكثر من 30 ألف أوكرانيا، وتشريد أكثر من 10 ملايين، وتدمير أكثر من 400 مليار دولار من الممتلكات المدنية والبنية التحتية.
رد فعل الولايات المتحدة وشركاؤها
وردت الولايات المتحدة وشركاؤها بتجميد نحو 380 مليار دولار من الأصول الروسية، والالتزام بعدم إعادتها إلا بعد أن تدفع روسيا ثمن الأضرار التي تسببت فيها.
ولكن على الرغم من المناقشات العامة المطولة ، فإن حلفاء الناتو ترددوا في اتخاذ الخطوة التالية الواضحة “تصفية أصول روسيا المجمدة “لحثها على إنهاء تجميد أصولها.
الغزو غير القانوني السافر وتعويض أوكرانيا عن خسائرها الفادحة. وقد اختبأ صناع السياسات وراء وهم مفاده أن مثل هذه الخطوة من شأنها أن تشكل “مشكلة قانونية”. لقد أدى المحامون الدوليون إلى تعقيد مسألة قانونية واضحة دون داع.
إثراء روسيا بشكل غير عادل، وإفقار أوكرانيا
إن الحجة لصالح الاستيلاء على الأصول الروسية المجمدة بسيطة. وينبغي لروسيا، وليس أوكرانيا، أن تتحمل تكاليف حربها غير المبررة.
لقد أدى عدم الشرعية الصارخة التي تمارسها روسيا إلى إثراء روسيا بشكل غير عادل، وإفقار أوكرانيا، وفرض تكاليف باهظة على جيرانها وحلفائها. وللمساعدة في إنهاء العدوان والفظائع غير القانونية المستمرة، يحق لشركاء التحالف قانونًا اتخاذ الخطوة التالية:
تصفية تلك الأصول السيادية المجمدة. وعلى الرغم من بعض الاعتراضات، فإن مبادئ القانون الدولي المتعلقة بالتدابير المضادة والحصانة السيادية لا تشكل أي عائق قانوني أمام اتخاذ هذه الخطوة.
“تدابير مضادة”
لقرون عديدة، اعترف القانون الدولي بأنها “تدابير مضادة” قانونية، وهي تدابير غير قانونية للمساعدة الذاتية الفردية والجماعية، والتي قد تتخذها البلدان الملتزمة بالقانون لحث المنتهكين المستمرين على إنهاء أعمالهم غير القانونية والعودة إلى الامتثال لالتزاماتهم القانونية.
وقد تمت المصادقة على قانون التدابير المضادة من قبل أعلى هيئة قضائية في الأمم المتحدة، وهي محكمة العدل الدولية، ولجنة القانون الدولي، وهي هيئة من الخبراء المستقلين المسؤولين عن تدوين قواعد القانون الدولي.
وقد استحضرت الدول الملتزمة بالقانون هذا المبدأ بانتظام للحث على الامتثال لقواعد الطيران والتجارة والأمن. في عام 1983، بعد أن أسقطت روسيا طائرة الخطوط الجوية الكورية 007 بشكل غير قانوني، طبقت دول الطرف الثالث تدابير مضادة قانونية لحرمان حقوق الهبوط وتعليق الخدمات الجوية لحث روسيا على دفع التعويضات. وبعيداً عن إنكار هذه المجموعة من القانون الدولي، ادعى الكرملين بكل سخرية أنه يطبق مبدأ التدابير المضادة لتبرير العقوبات المضادة الانتقامية غير القانونية ضد الملكية الخاصة لمستثمرين “غير ودودين” في روسيا.
لقد تبين أن التدابير المضادة الجماعية مناسبة بشكل خاص عندما تتخذها البلدان المتضررة بشكل خاص أو ردا على انتهاكات دولة ما للالتزامات القانونية المستحقة لجميع الدول الأخرى (ما يسمى بالالتزامات تجاه الكافة).
تهديدا استثنائيا لسلام وأمن النظام الدولي
لقد ارتكبت روسيا مثل هذه الانتهاكات من خلال الاستهزاء بواجباتها القانونية الدولية بالامتناع عن العدوان وجرائم الحرب وعدم دفع التعويضات.
لقد خلق الغزو الروسي غير القانوني لأوكرانيا تهديدا استثنائيا لسلام وأمن النظام الدولي. لقد ارتكبت روسيا أفظع حملة عدوانية وفظائع منذ 75 عامًا.
في البداية، صوتت أكثر من 140 دولة عضو في الجمعية العامة للأمم المتحدة لصالح إدانة الغزو، وطالب قرار لاحق بأن روسيا “يجب أن تخضع للمحاسبة” عن انتهاكاتها الجسيمة للقانون الدولي في أوكرانيا وضدها، بما في ذلك تقديم “تعويضات” لروسيا.
الإصابة، بما في ذلك أية أضرار”. وبعد أقل من شهر من الغزو، أصدرت محكمة العدل الدولية بأغلبية ساحقة أمراً ملزماً بإجراءات مؤقتة يوجه روسيا إلى “التعليق الفوري للعمليات العسكرية التي بدأتها في 24 فبراير 2022 في أراضي أوكرانيا”، والتي نفذتها روسيا بشكل صارخ لمدة عامين. تم تجاهله.
وفي ديسمبر الماضي، قرر زعماء مجموعة السبع “استكشاف كل السبل الممكنة لمساعدة أوكرانيا في الحصول على تعويضات من روسيا، بما يتفق مع أنظمتنا القانونية والقانون الدولي”.
مسؤولية الدول عن الأفعال غير المشروعة دوليًا
تم تحديد أحد هذه السبل من خلال مواد لجنة القانون الدولي بشأن مسؤولية الدول عن الأفعال غير المشروعة دوليًا (المواد 36 و42 و48-49 و50 و52):
يجوز للدول المتضررة أن تتخذ “التدابير المضادة العاجلة اللازمة الحفاظ على حقوقها” لحث روسيا على وقف حملتها العدوانية والفظائع المستمرة. وتشمل التدابير المضادة القانونية “عدم وفاء أطراف ثالثة في الوقت الحالي بالالتزامات الدولية” المستحقة عادة لروسيا، طالما أن تلك الدول تقدم إشعارًا تصر فيه على أن روسيا تنفذ التزاماتها القانونية المعترف بها، وتعرض التفاوض بشأن الامتثال الروسي، ومواصلة الامتثال بنفسها. مع كافة الالتزامات الأخرى الواجبة التطبيق بموجب القانون الدولي.
ومن شأن مواد لجنة القانون الدولي أن تسمح برفع مؤقت ومتناسب وقابل للعكس للحصانة السيادية الممنوحة تقليديا لأصول البنك المركزي الروسي لحثه على إنهاء الانتهاكات المستمرة للقانون الدولي.
لا ينص القانون الدولي على منح حماية الحصانة السيادية المطلقة للدول المعتدية التي تظهر ازدراءها للسيادة من خلال محاولتها الصارخة إعادة كتابة الحدود السيادية. وكدليل على عدم حدوث ذلك، نفى شركاء التحالف فعليًا وجود مثل هذا القيد من خلال فرض تجميد عالمي لأصول البنك المركزي الروسي منذ عامين. وتظهر السابقة التاريخية أن أي قيد على الحصانة السيادية على الإجراءات القضائية الوطنية لن يمنع اتخاذ إجراءات تنفيذية متعددة الأطراف لحرمان البنوك المركزية من الحصانة كإجراء مضاد جماعي قانوني.
حرب الخليج (الكويت والعراق) مثلاً
إن إعادة التعيين التنفيذي لأولئك الذين قد يسيطرون على أصول البنك المركزي لا تنتهك الحصانة السيادية. عندما غزا العراق الكويت في عام 1990، قامت أمريكا والدول الأوروبية بوضع أصول الدولة العراقية في صندوق عمولة التعويضات لتعويض ضحايا العراق عن الخسائر والأضرار الناجمة عن غزو العراق غير القانوني. وفي أغسطس 2021، أنشأت الولايات المتحدة بالمثل صندوقًا أفغانيًا تأسس في سويسرا لمنع أصول البنك المركزي من الوقوع تحت سيطرة طالبان. وبالمثل، سمحت الحكومة البريطانية لحكومة غوايدو، وليس حكومة مادورو، بالوصول إلى أصول البنك المركزي الفنزويلي في لندن.
ولا تستطيع روسيا الآن، بعد أن بدأت ونفذت حرباً غير قانونية بشكل صارخ، أن تختبئ وراء الادعاء بأن أصول البنك المركزي تتمتع بحصانة سيادية بعيداً عن متناول المحاكم المحلية. ولم يكن تصميم مبدأ الحصانة السيادية مصمماً للسماح لبوتين بانتهاك سيادة أوكرانيا بالعدوان وجرائم الحرب والقتل الجماعي، ثم تستدير وتستدعي تدابير الحماية القانونية “المطلقة” التي توفرها روسيا باعتبارها جهة فاعلة ذات سيادة.
قائمة القواعد الأساسية للقانون الدولي
استبعدت المادة 50 من لجنة القانون الدولي بشكل واضح الحصانة السيادية من قائمة القواعد الأساسية للقانون الدولي والتي تنص على أن التدابير المضادة القانونية “لا تؤثر”، لأن إدراجها من شأنه أن يشكل “شبه حظر للتدابير المضادة”. وقد قامت المحاكم الوطنية في بلجيكا والسويد مؤخراً بتخفيف الحصانة السيادية عندما يتم استخدام أصول البنك المركزي بطرق لا تتفق مع وظائف البنك المركزي.
وبالمثل، فإن رفع الحصانة السيادية مؤقتًا عن الأصول الروسية المجمدة من شأنه أن يحذر الدول من توقع الحصانة المطلقة من المحاكم المحلية عندما تستخدم تلك الأصول لتمويل جرائم حرب واعتداءات صارخة واسعة النطاق.
اختراق حجاب حصانة بوتن
وهنا، تبرر الظروف القاهرة والاستثنائية التي تعيشها أوكرانيا اختراق حجاب حصانة بوتن، ليس لفرض العقوبة أو مقاضاة مظالم الماضي، بل لإنهاء عدوانها غير القانوني وفظائعها. إن الإلغاء المؤقت والقابل للرجوع للحصانة السيادية لروسيا من شأنه أن يرد بشكل متناسب على عدوان روسيا وفظائعها ورفضها دفع التعويضات عن تدميرها غير القانوني. وبموجب المادة 51 من ميثاق الأمم المتحدة والقانون الدولي العرفي، فإن الانتهاك المعني -وهو هجوم مسلح غير قانوني على دولة مجاورة ذات سيادة -يعد خطيراً للغاية بحيث يمنح الحق لدول ثالثة في استخدام القوة كإجراء للدفاع الجماعي عن النفس.
ومن باب أولى، يجوز لتلك الدول أن تمارس الحق الأقل أهمية في الإلغاء المؤقت للحصانة السيادية للاستفادة من الأصول الروسية المجمدة. وتتمثل الخطوة القابلة للتراجع في تعليق الحصانة السيادية، والتي يمكن استعادتها بمجرد عودة روسيا إلى الامتثال.
المادة 49 من لجنة القانون الدولي
تنص المادة 49 من لجنة القانون الدولي فقط على أن التدابير المضادة ينبغي أن تكون قابلة للرجوع عنها “قدر الإمكان”، ويقر التعليق المصاحب بأنه “قد لا يكون من الممكن في جميع الحالات عكس جميع آثار التدابير المضادة بعد مناسبة اتخاذها توقفت.”
إن التدابير المضادة مثل تعليق الخدمات الجوية يمكن التراجع عنها بالمثل، بقدر ما يمكن إعادة الخدمات الجوية، حتى لو لم يكن من الممكن التراجع عن الرحلات الجوية الملغاة أو غيرها من العواقب الدائمة للإجراء المضاد. ولمدة عامين، حاولت الدول المتضررة دون جدوى استخدام وسائل أخرى لحث روسيا على العودة إلى الامتثال. وبعد أن استنفدوا السبل الأخرى، لم يعد أمامهم الآن خيار سوى اللجوء إلى التدابير المضادة المتبقية المشروعة والفعالة.
إن عدم احترام بوتين الواضح للسيادة الأجنبية قد تسبب في أضرار لا حصر لها. وتضع مواد لجنة القانون الدولي روسيا “تلزمها بالتعويض عن الضرر الناجم عن ذلك”. وبالتالي فإن الدول التي تحتفظ بأصوله المجمدة قد تتجاهل بشكل قانوني درعه السيادي المزعوم لإجباره على مواجهة المسؤولية المالية، وثني المعتدين المحتملين الآخرين عن القيام بنفس الشيء. وقال زعماء مجموعة السبع بالفعل إن روسيا يجب أن تغطي الأضرار التي لحقت بأوكرانيا قبل إعادة أي أصول متبقية. ومن خلال البدء في التخلي عن الأموال لأوكرانيا، فإن روسيا تكون ببساطة قد قامت بسداد دفعة أولى من ديون تعويضات الحرب الضخمة التي ستكون ملزمة قانونا بدفعها على أي حال، عند نهاية الحرب.
ماذا لو رفضت روسيا؟
وإذا رفضت روسيا دفع التعويضات، فإن ذلك لن يشكل سوى عملاً غير قانوني آخر يستدعي المزيد من التدابير المضادة الجماعية الموجهة ضد الأصول المجمدة. إن رفع الحصانة السيادية مؤقتا للاستفادة من الأصول المجمدة يمكن أن يساعد في إجبار روسيا على الجلوس إلى طاولة المفاوضات ويمنحها في النهاية الحافز اللازم لبدء المفاوضات لإنهاء هذه الحرب.
الخلاصة
باختصار، لا توجد عقبة قانونية أمام الاستيلاء على الأصول الروسية المجمدة للحث على إنهاء العدوان المستمر. وكخطوة أولى، يمكن للكونغرس أن يسن قانون إعادة الشراء (ريبو) المعلق حالياً والذي يحظى بدعم الحزبين الجمهوري والديمقراطي، والذي من شأنه أن يمنح الرئيس سلطة صريحة ومحدودة ومحددة زمنياً لاستخدام الأصول السيادية الروسية.
ومن شأن قانون إعادة الشراء أن يسمح للرئيس بالتصرف بمفرده، دون تدخل قضائي، بمصادرة ممتلكات الحكومة الروسية في الولايات المتحدة وتحويلها إلى صندوق دعم مواز لأوكرانيا .
كما يمكن للكونغرس أيضًا تعديل قانون الولايات المتحدة الحالي الذي يحرم صراحةً الحصانة السيادية لدولة تنتهك القانون الدولي من خلال الانخراط في مصادرة الملكية لتغطية الحقائق المتطرفة اليوم. ومن الممكن بعد ذلك أن تنضم الدول الأوروبية التي تحتفظ بأصول مجمدة، بدءاً بالخطوة القانونية الواضحة المتمثلة في استخدام الأصول المجمدة كضمان لتوليد الأموال لدعم أوكرانيا، في انتظار حل الصراع. ولا ينبغي لرفع الحصانة السيادية على المدى القصير عن الأصول الروسية ضمن ولايات قضائية عديدة أن يؤدي إلى الهروب من أي عملة احتياطية إذا بدأت جميع الدول التي تحتفظ بأصول مجمدة بشكل جماعي في التصفية معًا.
كما أن التصفية الجماعية للأصول الروسية المجمدة لن تسمح للدول المتقدمة باللعب وفق مجموعة مختلفة من القواعد. وبدلا من ذلك، فإنه سيضمن ببساطة التزام جميع الدول بالالتزامات الأساسية للقانون الدولي وإلزام نفسها بنفس القيود المبدئية بشأن استخدام التدابير المضادة.
في الأسبوع الماضي، ردت إدارة بايدن على الوفاة المروعة لزعيم المعارضة الروسية أليكسي نافالني بفرض موجة جديدة من العقوبات الاقتصادية. ولكن ما يخشاه بوتين حقاً هو أن يعمل التحالف بشكل جماعي ضد الأصول السيادية الروسية المجمدة. ومن الواضح أن هذا الخيار السياسي قانوني. والسؤال الحقيقي الآن هو ما إذا كان صناع السياسات لديهم الشجاعة لممارسة هذه السياسة.
